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                蔡继明:深化土地制度张小小改革,重点突破是什么?

                来源:人口网  作者: 人口网  发表时间:2018-12-24 01:03:06

                虎嗅注: 我国拟修法促进农。村土,地制度改革。


                今天(12月23日)提请全国人大常委会审议的土,地管理法、城,市房地产管理法修正案草案,删去了现行土,地管理法关于从事非农业建设使用土,地的,必须使用国有土,地或者征为国有的原集体土,地的规定;对土,地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建。设用地,允许土,地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。现行城,市房地产管理法关于城,市规划区内的集体土,地必须先征收为国有后才能出让的规定,新增加一句“法律另有规定的除外”,以衔接土,地管理法修改,扫清集体经营性建。设用地入市的法律障碍。


                非农建。设用地将不再“必须国有”,这个政策并非第一次落地,几年前已经有试点,但如果正式推行,必将对我国经济的发展带来巨大影响。要知道,我们今天的城,市的面貌,经济成果,以及房价等很多问题的根源,都在我国的土,地财政制度上。


                下面这篇文章来自,是全国人大财经委员会委员、清华大学社会科学学院教授蔡继明11月在“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018”上发表的演讲——让市。场在人,口和土,地的空间配置中发挥决定性作用。从蔡教授的演讲中,可以窥见这次改革的一些背景和影响。


                城镇化既然是一个自然的历史过程,为什么要由政府来推动呢?原因就在于我们现有的一些制度在阻碍着城镇化的进程。而这些制度是由我们政府制定的,所以解铃还需系铃人。要推进城镇化,就要由政府出面,这些制度靠老百姓是无法跨越的,只能由政府降低阻碍城镇化进程的障碍和门槛,发挥市。场的作用。

                在这里面,首先我们要全面理解十八届三中全会所提出的“让市。场在资源配置中起决定性作用”。


                这个命题提出之后,就涉及到怎么去理解资源配置。这里的资源配置指的是土,地资源、劳动力资源、资本资源,以及企业家技术管理等等。所以,紧接着涉及到的土,地问题,就是要构建城乡统一的建。设用地市。场。


                有人说,土,地资源是个例外,市。场配置资源不能够在土,地这个领域发挥作用。可是我们知道,土,地是财富之母,劳动是财富之父,在所有资源里面,土,地和劳动是最重要的两个最基本的原始资源。如果土,地资源和劳动资源不能够用市。场来配置,那么其它资源一定都是扭曲的。

                那么,政府在这里面该起什么作用呢?有人说是规划和用途管制。不错,任何国家,包括私有制国家,土,地的使用都要受到规划和用途管制的限制。问题就是规划是怎么制定的。规划是靠我们规划部门在办公室拍脑门制定呢?还是要根据市。场配置资源的要求来制定,并且根据市。场的发展变化来及时调整?用途管制也是必要的,但是一成不变的吗?比如,产业结构变化了,人,口结构变化了,供求关系变化了,难道原来确定的土,地用途就不能够改变吗?

                所以,这里面还是以市。场配置资源作为基础。在市。场解决不了的地方、有“外部性”的地方,政府才能够更好地发挥作用。如果撇开市。场,以政府的规划来代替市。场的配置,就不是更好地发挥作用,而是在更坏的发挥作用。

                市。场决定资源配置,一定离不开土,地市。场,离不开劳动市。场。那么我们现在对土,地资源是计划配置、行政配置,严格地说没有土,地市。场。有人说“招拍挂”,“招拍挂”是政府控制着城,市土,地,是唯一、独家的卖方市。场,这不是竞争的市。场。政府手里面的土,地不是通过市。场得到的,是通过行政征地强制得到的。

                我们现在搞的改革,我们允许农。村集体土,地入市,但是我们严格限定在了经营建。设用地,农。村建。设用地19万平方公里,经营型建。设用地只有4000多万亩,大概只占了百分之十几。而且这些经营建。设用地已经在投入使用了,让他们入市不过就是颁发一个出生证,并没有增加城,市建。设用地的有效供给。农。村大量的建。设用地是宅,基地,杨伟民主任说到,农。村闲置的宅,基地就3000多万亩,已经超过城,市住宅用地。把这些闲置的宅,基地入市,我们的地价、房价能不降下来吗?

                所以,我们现在限制农。村宅,基地的入市,这仍然是计划配置资源。至于人,口方面,我们对存量人,口还是进行计划限制,尤其是特大、超大城,市的人,口规模,总是要提出要严格限制特大、超大城,市的发展。北上广深这些千万以上人,口的大城,市,都在控制人,口规模。

                而原来的国土部也明确讲,超过500万以上人,口的城,市严格限制建。设用地供给。我们土,地管理法的修整案已经讨论了几年,现在已经是第二稿征求意见,仍然在强调使用土,地的单位和个人必须严格按照土,地利用总体规划确定的用途,而且确定到每一块土,地的使用。

                我下面讲的第二个问题,就是要让市。场决定城乡以及城,市之间的人,口分布。


                “离土不离乡”“就地工业化”已经造成资源的浪费、环境的恶化,不可持续。“进城难落户,迁徙难定居”导致我们的半城,市化以及家庭的分裂,70%的产业工人背着农民工的称号,没有城,市户籍,2.25亿农民工“被城,市化”,“被统计”为城镇常住人,口。但是,这里面就有几千万留守儿童、留守妇女、留守老人。这些数据可能已经官方不认可了,因为我们的统计口径变了,18岁以下,父母双方只要有一方在身边就不能叫留守儿童。

                春运潮大家都知道。每年春节是数以几十亿的人,口大迁徙,这都是“半城,市化”造成的结果。我们人为地遏制了大城,市的发展会导致什么结果?我们的城,市化进程已经受到严重的遏制。国际经验来看,人,口向大城,市集聚是世界性普遍的规律,联合国从1950年统计到2015年,又预测到2025年到2035年,我们看到现实的数据和预期的数据,50万以下人,口城,市在整个城,市人,口中占的比例是越来越低的,中等城,市、大城,市、超大城,市在城,市人,口中的比例是越来越高的。


                就美国来说,我们也看到了同样的现象,就中国来上,我们看一下改革开放从1982年到2016年,也是大城,市的人,口增长快于中小城,市和小城镇。到2016年,我们看到一线城,市从原来的1990年2.8%提高到了5.2%,二线城,市是16.5%提高到了20%,而三四线城,市由80.7%降低到了74.8%。


                我们经常说,我国的城镇化率已经超过了世界平均水平,前面两位专家都谈到了,我国的城,市化速率远低于同期的日本,我国的户籍人,口的城,市化低于常住人,口城,市化14%,那也就是说2.25亿农民工和他们的家属被统计为城镇人,口,但是没有户口。

                不仅如此,刚才忽略了一个城,市化和城镇化的差别。城镇化率58.5%,这是常住人,口,但是城,市化率多高?注意了,我们这里面有两万个镇,一个镇的人,口平均一万人,两万个镇就是两亿“镇民”,不是“市民”。在发达的国家,城,市和城镇是没有差别的,也不存在有户口和没户口的差别。我们的两万个镇到底是讲“镇民化”还是“市民化”?讲“城镇化”是不是意味着将来更多的人,口要向小城镇集中?要发展两万个镇。

                我们知道,中国的镇和市不仅是五级政府的差别,而且是公共服务、各种基础设施的差别。因此,我们讲城,市化是高水平,城镇化是低水平。城,市化的速度在下降,我们把五年做一个单位统计就会发现,1996年~2000年,城,市化速率最高,从此之后每五年作为一个计量单位统计,我们的城,市化速度在下降。

                各位注意,我国目前工业化没有完成,城,市化正方兴未艾,我们不能行百里路半九十。这时候提“逆城,市化”,提城,市化的速度放慢都是违反经济规律的。应取消对大城,市、特大城,市人,口规模的限制,取消对它的行政计划控制。优先发展大城,市不仅能够少占耕地,而且提高大城,市控制污染的能力,并且能够提供更多的就业岗位,而且从经济效率来说,更是能够发挥规模经济效益。

                我国的特大城,市、超大城,市不是多了,而是少了。我国最大的城,市上海,按照最大城,市的人,口占全国总人,口的比例来计算,低于世界平均水平。我国的大都市群不是大,而是不够大,三大都市群加在一起的GDP也没有达到日本和美国三大都市群的水平。

                我要讲的第三个问题,就是要让市。场在土,地资源配置中起决定性作用。


                房价十年九调,为什么越调越高?前面有人讲,房价的问题不是建房成本的问题,是宅,基地成本的问题。政府控制着宅,基地,十年九调只是控制刚需,但刚需是控制不了的。需求不断增加,供给没有相应增加。

                刚才说如果我们把农。村闲置的宅,基地3000多万亩宅,基地,通过“增减挂钩”转移到城,市,城,市的宅,基地又增加百分之百,那还用得着限制购房吗?我们国家建。设用地占全国土,地面积的比例是低于世界水平的,建。设用地里面的住宅用地更低于世界平均水平。

                改革开放以来,每年人,口从中西部向东部转移,但是我们的新增建。设用地的配给是在向中西部倾斜。由原来的东部占70%,西部占30%,现在倒过来。中西部占了70%,东部只占了30%。我们看到空城、鬼城没有发生在北京、上海,深圳,都是发生在中西部。

                严格控制大城,市导致的结果,越是大城,市越控制土,地,结果大城,市一定是房价泡沫,而中小城,市、小城镇一定是库房积存。

                所以下边我就回到土,地制度,深化土,地制度改革,重点突破是什么?

                要让市。场决定土,地资源的配置,同时要坚持公益性征地的原则,凡是不属于公众利益的范围,一定要由市。场配置,允许集体土,地入市。

                尤其是宅,基地,城,市居民的宅,基地有完整的用益物权,农。村的宅,基地只有使用权,没有转让、出租的权力,更没有抵押获得贷款的权利。

                现在搞“增减挂钩”,可以跨城,市、跨省市,但是要靠计划。建设全国统一的建。设用地市。场,稀缺的资源才能够得到最有效的利用,这也是市。场配置资源所要求的。

                另外,农。村为什么贫困,为什么“三农问题”喊了几十年,“一号文件”出了20个,“三农问题”始终是全党工作的重中之重?一个很重要的原因,没有改变农。村“人多地少”的基本状况。

                一家一户平均土,地8亩地,是世界上超小的土,地经营规模,一亩地500块钱的农业生产的纯收入,才四千块钱,一家两口人就绝对贫困化水平,现在农民收入增加,不是靠从事农业生产,50%以上靠的务工的收入,怎么把8亩地搞成16亩、32亩、64亩,搞成120亩,达到规模经营,农民自然就富了。

                当然,这就意味着百分之八九十的人,口转移到城乡里了,城乡人,口的流动就可以达到平衡。

                土,地修法不能顾头不顾尾。我们宪法,城,市土,地归国家所有,国家为了公共利益才能征收农民的土,地。那不是公共利益怎么办?允许集体土,地入市就违宪,要征收也是违宪,所以土,地法律的修改首先是涉及到最高法的修改。

                接下来就是《土,地管理法》,城,市公共利益怎么界定呢?公共利益界定为城,市市区,凡是列入规划的就要征收,这是偷换概念。城,市里面列入规划的土,地有相当一部分不是公共利益,就不应该征收。

                那么接下来《城,市房地产管理法》要修改了。我们的《土,地承包法》现在搞三权分制,三权分制以后,只有经营权可以流,转,承包权只能在集体内部流,转,这样的农。村不就变成一个封闭的经济组织吗?

                我们向世界都开放了,我们的农。村为什么不能彼此开放?大量的农民永远是外来的农民,不能变成本地的农民?正如我们的农民工不能变成市民一样。因此,《土,地管理法》的修改还在讨论,需要放开门户,允许城里人到农。村,也要允许外村人到本村来。要取消有关部门不允许城镇居民到农。村买房,或者是租地建房,这样的规定明显是违反居民自主选择居住地点的这样一个自由。

                所以总书记说到,土,地改革要有三条底线:


                第一条底线,公有制不能突破。我觉得这个不必担心,宪法规定,城,市的土,地归国家所有,农。村的土,地归集体所有。我们在这里说土,地流,转,流,转的是使用权,我们说土,地的买卖,买卖的是使用权,没有任何一个人一个组织,一个政府公然说买卖土,地的所有权,这种担心除非我们修改宪法,这种担心是不必要的。

                第二,耕地的红线不能突破。这个也没有必要突破,我们大面积占用耕地的年代,工业化时期已经过去了,这些年每年新增建。设用地占用耕地的面积都在减少。尤其我们刚才谈的土,地流,转涉及到农。村集体建。设用地流,转,根本不涉及占用耕地,农。村19万平方公里的建。设用地超过城,市建。设用地一倍以上,城,市才9万,我们把那3000万闲置的宅,基地流,转起来,来解决工业化、城,市化以及进城务工农民的住宅问题,这也不存在耕地红线的突破问题。

                最后,农民的权益不受到伤害。我们怎么理解总书记这句话,事实上土,地流,转起来,增加农民的选择的权利,赋予他选择的权力,让农民在土,地流,转当中使农。村土,地产权获得财产性收入,是这样做保护农民利益呢还是限制它流,转保护了农民的利益呢?我想大量的事实已经做出了回答。

                编辑: 人口网

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